commentaire d'arrêt : la sortie d'un bien du domaine public

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Ajouté le 26/10/2007 à 12:32

CAA DE BORDEAUX 19 MAI 1994

Dans l'arrêt rendu le 19 mai 1994 EDF la CAA de Bordeaux réaffirme la jurisprudence selon laquelle le déclassement formel par un acte juridique de la collectivité publique propriétaire est nécessaire pour faire sortie un bien du DP quand bien même une affectation de celui-ci au public ou à un service public n'existe plus.

Dans cette affaire, à l'issue de divers cessions consenties par Electricité De France (EDF), la société en non collectif d'Abouville est devenu propriétaire de l'ancienne usine hydroélectique de l'osmonerie situé sur le territoire de la commune d'Aix-sur-Vienne avec ces dépendances ainsi que des droits permettant d'assurer la production d'énergie électrique. A la suite de procédures engagées par les consorts renault, en vue de faire prononcer la nullité des cessions consenties par EDF, la société en non collectif D'abouville demande à la cour de cassation de déclarer que l'usine de l'osmonerie situer à Aix-sur-Vienne ne faisait pas partie du domaine public. La cour d'appel de Riom statuant sur renvoi de la cour de cassation rejette sa demande par un arrêt du 25 janvier 1990 et renvoi les parties devant le tribunal administratif de Limoges.

Le tribunal de Limoges par un jugement du 23 Juillet 1992 et du 5 Décembre 1991 confirme la décision rendu par le tribunal administratif de limoges de ce fait rejette la demande de la société en non collectif d'Abouville qui decide de faire appel de ces décisions devant la cour administratif d'appel de Bordeaux. 

Cette juridiction administratif, statuant au contentieux, avait à répondre à la quetion de savoir si l'usine de l'osmonerie et les droits qu'y étaient attachés étaient incoporés dans le domaine public et le cas échéant, si cette usine était ou non sortie du domaine public. A ces deux questions la cour administratif d'appel de Bordeaux répond tout d'abord que l'usine est bien rentrée dans le domaine public d'EDF mais affirme que cette usine n'est jamais sortie de ce domaine public, de ce fait elle rejette la demande d'EDF

Ainsi, la CAA de bordeaux estima que l'usine de l'osmonerie est bien une dépendence du domaine public d'EDF (I) et qu'elle n'était pas sortie du domaine public d'EDF (II) 

I- L'usine de l'osmonerie : une dépendance du domaine public d'EDF

L'usine de l'osmonerie est devenu la prpriété public d'EDF (A) et elle a été spécialement aménagé pour le service public d'EDF (B)

A- L'usine de l'osmonerie : une propriété public

En l'espèce, le CAA de Bordeau a estimé qu'EDF est propriétaire de l'usine de l'osmonerie depuis le 22 Mai 1946 qui représente la date à la quelle l'usine d'osmonerie commenca à servir à la production de courant électrique. Ainsi, la CAA de facon implicite réafffirme la jurisprudence selon laquelle seule les personnes publiques sont jugées aptes à posséder un domaine public : un bien apppartenant à une personne privée ne peut relever du domaine public CE 30/03/1928 Ministre des travaux public c/ Esquirol.

Ainsi, lA CAA estime qu'EDF étant un établissement public, il peut donc disposer d'un domaine public. En effet, la propriété d'une dépendance du domaine public ne peut être détenue que par une collectivité publique, ainsi la propriété publique est la première condition de la domanialité publique. La CAA de Baordeaux estime en l'espèce, que cette première condition est remplit dans la mesure ou qu'elle affirme que rien saurait faire obstacle à ce qu' EDF dispose d'un domaine public. Ainsi, la CAA de Bordeaux reconnait à nouveau que les établissements publics peuvent avoir un domaine public. Il est vrai que pendant longtemps la jurisprudence répondait de façon négative : les établissements publics ne pourraient être propritaire que d'un domaine privé.

Ce point de vue, non reprit par le projet de révision du code civil est aujourd'hui abandonné dans sa généralité. La cour de cassation avait admit depuis assez longtemps que les établissements publics puissent avoir un domaine public. Quant au conseil d'état, sa position  à d'abord été nuancé ; d'un arrêt du 19/03/1963 "Compagnie lyonnaise des eaux" et d'un d'avis du 19/11/1963, il semblerait résulter que les établissements publics pourraient être propriétaire d'un DP mais à condition qu'il s'agisse de biens transférés alors qu'ils faisaient déjà antérieurement partie du DP d'une collectivité térritoriale. La question ne se pose plus aujourd'hui de savoir si les établissements publics peuvent être propriétaire de dépendances du domaine public : cela est acqui en jurisprudence et réaffirmé en l'espèce par la CAA de Bordeaux. Cette dernièrre affirme également que l'établissement public dispose d'un domaine public peu importe son caractère administratif ou industriel et commercial. En effet, on a pu demander un moment si tous les établissements publics peuvent être propriétaire du domaine public. Le conseil d'état affirme que cette solution est de portée générale. Au contentieux, la domanialité publique des établissements publics est implicitement consacrée par le TA de Paris à propos d'ouvrage réalisé par un établissement public pour l'aménagement de la défence TA Paris 18/09/1979 EPAD puis par le conseil d'état CE 06/02/1981 EPP ; CE 21/03/1984 Mansuy . Et c'est dans cette dernière décision que le conseil d'état affime expréssement qu'un établissement public peut être propriétaire d'un domaine public sans que fasse obcstacle le caractère industriel et commercial de cette établissement (voir également CE EDF du 23/10/1998).

Ainsi, en l'espèce, l'établissement public industriel et commercial "EDF"dispose d'un domaine public composé des biens immobiliers transférés lors de la nationalisation. Il est vrai qu'en vertus de la loi du 8/04/1946 sur la nationalisation de l'electricité et du gaz, EDF est habilité à acquerir de l'état et de personne publique ou privé des biens de toutes nature, à les prendre à bail, Ã  les gérer et à les aliéner mais la CAA de Bordeaux reprécise que les biens du domaine public reste inaliénable. Ainsi, les biens du domaine public d'EDF reste inaliénable.

Mais, il faut cependant précisé que pour relever du DP, les biens des personnes publiques doivent avoir été spécialement aménagé pour le service public d'EDF, tel est le cas en l'espèce(B)  

B- l'usine d'osmonerie : un bien spécialement aménagé pour le service public d'EDF

La CAA de Bordeaux rejette la demande d'EDF en affirmant que l'usine d'osmonerie a été matériellement affectés et spécialement aménagé au service public d'EDF. Ainsi, l'affectaion à l'utilité publique est la seconde condition de la domanialité publique et contribue à la distinquer du domaine privé des personnes publiques. Cette condition d'affectation à l'utilité publique est remplit en l'espèce car l'usine d'osmonerie a servi à la production de courant électrique de 1946 jusqu'en 1952 ainsi, l'usine a été matériellement affecté au service public géré par EDF.

En effet, il n'est plus aujourd'hui contesté que l'affectation à un service public puisse être en elle-même , à coté de l'affectation à l'usage du public, une source directe de domanialité publique. On parle d'affectation au service public lorsque les particuliers ne peuvent utliser le bien que de façon indirecte en leur qualité d'usagers d'un service auquel ce bien se trouve rattaché. En l'espèce, EDF à la charge d'un service public à laquelle l'usine d'osmonerie est affecté se qui permet à la CAA de Bordeaux d'affimé que l'usine d'osmonerie est un bien du domaine public d'EDF.

Il faut noter que dans la doctrine, les vielles théories qui limitaient le domaine public aux seuls biens affectés à l'usage de tous n'ont plus de partisans. Dans le droit positif, de nombreuses et importantes dépendances affectées à des services publics sont considérées comme faisant partie du domaine public. Toutefois, l'affectation au service public n'entraine la domanialité publique qu'à la condition que la dépendance domaniale soit adapté au but du service par un aménagement spécial. En l'espèce, de façon implicite la CAA de Bordeaux estime que cette condidtion est remplit dans la mesure ou l'usine d'osmonerie a été spécialement aménagé pour son exploistation. Après avoir été adopté par la cour de cassation le 07/11/1950, ce critère l'a été par le conseil d'état dans l'arrêt de principe du 19/10/1956 "sté le Béton", confimé à plusieurs reprises par la suite (CE 22/04/1960 Berthier à propos du bois de boulogne à Paris; CE16/11/1962 Ville de Grenoble à propos du réseau d'alimantation en eau potable). Dans quelques décisions, le juge a pu s'appuyer sur l'absence d'aménagement spécial pour conclure à l'appartenance du bien en cause au domaine privé. En l'espèce aussi bien la propriété publique , l'affectation du bien au service public que le critère de l'aménagement spécial est remplit se qui conduit à la CAA de Bordeaux de déclaré que l'usine d'osmonerie a été incorpéré au domaine public. L'incorporation dans le domaine public est le fait pour un bien d'entré dans le domaine public d'une collectivité publique. Mais, il faut noter que la condition d'aménagement spécial qu'était exigé aussi bien pour les biens affectés Ã  l'usage du public que pour les biens affectés à un service public a été remplacé par le nouveau code général de propriété des personnes publiques (CGPPP) par la condition d'aménagement indispensable afin de limité le champ d'application de la domanialité publique. La condidtion d'aménagement indispensable est exigé uniquement pour les biens affectés Ã  un service public.Cette nouvelle formulation du critère de l'aménagement du bien évoque celle prooposée en 1947 par la commission de réforme du colde civil. Ce critère doit être considéré comme plus exigent que le caratère spécial dudit aménagement, malgrè les doutes qu'on peut émettre sur la pertinance du choix des mots pour atteindre l'objectif rechercher.

En ce qui concerne l'incorporation au DP artificiel, comme c'est le cas en l'espèce, le CGPPP précise qu'un classement formel, traduit par un acte juridique n'est pas nécessaire, car il suffit que le bien répond au critère pour conclure qu'il est incorporé au dit domaine comme la déclaré la CAA de Bordeaux. Mais, une décision de classement n'est pas suffisasnt, car elle n'a d'effet juridique que si elle concerne un bien qui répond au critère du domaine public Ã  peine d'illégalité.

Mais en tout état de cause , l'affectation de l'usine au DP d'EDF ne fait pas de doute pour la CAA de B ordeaux tel ne fût pas la cas pour sa sortie qui na pas été reconnu par cette dernière (II)

II- La non sortie de l'usine de l'osmonerie dans le domaine public d'DEF

Il est vrai qu'EDF a cessé l'exploitation de l'usine de l'osmonerie se qui conduit à une désaffectation de fait mais qui reste insuffisant pour sa sortie dans le domaine public d'EDF (A). En effet la sortie nécessite un acte juridique de déclasssement qui demeure absent en l'espèce (B).

A- une désaffectation de fait : un critère insuffisant pour la sortie du bien du domaine public d'EDF

En l'espèce, la CAA de Bordeaux a bien constaté une désaffectation de fait dans la mesure ou EDF avait céssé d'exploiter l'usine de l'osmonerie. En en effet, la sortie d'un bien n'est possible que s'il existe une désaffectation de fait du bien en cause. Si l'affectation constitue la domanialité publique, la cessation de l'affectation devrait entrainer la fin du régime de domanialité publique ou comme l'on dit encore, la sortie du bien du domaine public pour relever désormais du domaine privé de la collectivité propriétaire. En réalité, les choses sont plus compliqué et la jurisprudence, par souci de protéger le domaine public exige Ã  la fois une désaffectation de fait et un acte formel de déclassement.

Le déclassement suppose une désaffectation de fait à défaut de quoi il serait illégal et inoppposable; jugé ainsi à propos d'une mesure de déclassement d'un batiment affecté à l'accueil de colonie de vacance de l'éducation nationale alors que cette affectation n'avait pas céssé TA Nice 6/02/1997 Ass rég des oeuvres de l'académie de Verseille.

 De même, à propos d'une hall de la ville de Lyon, il est jugé que affecté au service public pour lequel elle a été spéciaelement aménagé, elle fait dès lors partie du domaine public communal nonobstant une délibération du conseil municipal la classant dans le domaine privé de la ville CE 22/04/1977 Michaud c/ Ville de Lyon.

Ainsi, la constation de la désaffectation de fait du bien est une condition indispensable à la sortie d'un bien dans le domaine public, c'est pour cette raison que le juge adminitratif contrôle automatiquement s'il existe une désaffectation de fait avant de vérifier l'existance d'un déclassement formel du bien. Ainsi, la CAA de Bordeaux a confirmé cette pratique jurisprudencielle dans la mesure ou avant de  constaté la présence ou non d'un acte juridique de déclassement, elle c'est borné à verifier l'existance ou non d'une désaffectation de fait. Cette désaffectation de fait est apparu à partir de 1952 date à laquelle l'usine d'osmonerie à cessé son exploitation.  

Depuis quelques années, certaine voix s'élèvent, pour réclamer la possibilité d'opérée des déclassements avec effet différé ou déclassement par anticipation; il s'agirait d'assouplir les règles traditionnelles lorsque la déséfectation se prolonge dans le temps en raison de la complexité de l'opération : l'autorité domaniale pourrait alors s'engager de manière irrévocable à déclasser Ã  termes la dépendance concerné, laissant ainsi perdurer l'affectation à l'usage du public jusqu'à une date prévue dans l'accord. Ce souhait a été exaucé puisque le CGPPP a quelque assoupli les règles de sortie des biens du domaine public, tout en réaffirmant le principe selon lequel la sortie d'un bien du domaine public artificiel requiert tout à la fois sa désaffectation et son déclassement. C'est ainsi que le code consacre la possibilité de cessions et d'échanges entre personnes publiques lorsque le bien est destiné à rester sous le régime de domanialité publique, sans déclassement préalable eu DP. Les gestionnaires peuvent donc désormais se dispenser de la contrainte du déclassement préalable du DP. S'agissant des biens immobiliers du DP, ils peuvent être cédés alors même qu'ils ne seraient pas encore libérés par les services occupants. Enfin, des opérations d'échanges peuvent être réalisées par les personnes publiques avec les personnes privées, après déclassement quand bien même les immeubles concernés continueraient d'être provisoirement utilisés pour le fonctionnement d'un service public, sous réserve que l'acte d'échange contiennent des clauses permettant de préserver la continuité du service public. La même solution est introduit pour un échange avec un bien relevant du domaine privé d'une personne publique, le déclassement étant là aussi requis. Il s'agit d'améliorer les conditions d'exercice des services publics, en facilitant les modifications de leur assise territoriale. En revanche, le déclassement différé n'est pas prévus pour ce qui est de la cession de dépendances ratachées à un domaine public autre que celui de l'état ou de ses établissements publics. Le principe jurisprudentiel selon lequel le déclassement doit être accompager d'une désaffectation de fait vaut donc toujours dans cette hypothèse CAA Verseilles 23/03/2006 Commune du Chesnay.

Cette dernière solution est celle retenue en l'espèce,ainsi la désaffectation de fait est une condition indispensable à la sortie d'un bien dans le domaine public encor faut-il qu'il soit accompagner d'un acte juridique de déclassement tel ne fût pas le cas en l'espèce (B).

B- L'absence d'un acte juridique de déclassement

En l'espèce, la CAA de Bordeaux réaffirme la jurisprudence selon laquelle la désaffectation de fait d'un bien du domaine public artificiel ne suffit pas pour l'en faire sortir : une désaffectation formel et donc un acte de déclassement est nécéssaire. Ainsi, bien que la désaffectation de fait a été constaté par la CAA de Bordeaux, elle affirme quel ne suffit pas dans la mesure ou il est primordiale un véritable acte juridque de déclassement qui une décision administrative. La CAA de Bordeaux estima qu'une simple note ne peut Ãªtre considéré comme un acte juridique de déclassement.

Il y a donc une sorte de dissymétrie entre la constitution du domaine public qui résulte généralement de la seule affectation et la sortie du domaine public qui suppose désaffectation et déclassement quand bien même les biens en cause seraient entré dans le domaine public sans mesure de classement. L'explication tient au faite que dès lors que la sortie du domaine public artificiel entraine la supprésion de la protection apportée par la domanialité publique, il est important qu'un bien qui répond aux critères du domaine public et donc est affecté Ã  un service public ne puisse pas en sortir sans un minimun de garanties. Le déclassement formel est nécessaire pour farie sortir un bien du domaine public même si une affectation de celui-ci au public ou Ã  un service public n'existe plus . Cette règle est fermement tenue par le jurisprudence dans un arrêt rendu le 9/11/1956 Sté des forges d'Hennebont, le CE a estimé qu'une portion de voie férrée désaffectée mais non déclassée continue à faire partie du domaine public. Le CE retient la même solution à propos d'une partie du bâtiment abritant l'hôtel de ville de Saint-Etienne désaffectée mais non déclassée CE 17/03/1967 Ranchon. Ainsi, en l'espèce, la CAA de Bordeaux estima en réiterant sa jurisprudence que l'usine d'osmonerie bien qu'elle soit désaffectée n'est jamais sortie du domaine public d'EDF dans la mesure qu'elle n'a pas été déclassée.

Rappellons par ailleurs que le juge administratif censure les décisions de déclassement d'un bien dont l'affectation, certes a cessé mais qui est destiné à recevoir une autre affectation au service public ou Ã  l'usage direct du public CE 1/02/1995 Préfet de la Meuse.

Toutefois, il est nécessaire de rappeller que si la désaffectation formelle est necssaire, elle n'est pas suffisante : elle doit être accompagnée d'une désaffectation de fait sous peine d'illégalité des lors qu'une affectation de fait suffit à incorporer un bien dans le domaine public CE 22/04/1977 Michaud. L'autorité domaniale ne peut donc être déclasser un bien qui continuirait à répondre aux critères du domaine public.   

Sylviane A. pour les as de DADB

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